律师管理与律师服务质量控制应引入国家标准

张民元、车金梦

【摘要】：当前，律师服务质量参差不齐、鱼龙混杂，如何确保律师服务市场规范有序运作，如何科学规范地进行律师管理，如何提高律师服务质量，是法治中国建设的重要环节。本文追溯律师服务的历史起源、发展脉络，简明当下我国律师管理与律师服务质量的现状，分析当前乱象的原因，论述了律师管理与律师服务质量控制引入国家标准的重要意义及基本框架，以期激起政府主管部门及法律建设者引入国家标准来规范律师行业的热情与信心。

【关键词】：律师管理；律师服务；质量；国家标准  

一、律师服务的渊源

1954年7月，司法部颁布《关于实验法院组织制度中几个问题的通知》，指定北京、上海、天津、重庆、武汉和沈阳等大城市依照苏维埃模式试办“法律顾问处”，开展法律服务，到1957年6月，全国19个省份已成立820个法律顾问处，总计2572名专职律师和350名兼职律师 。但在1957年，一场轰轰烈烈的“反右运动”将尚处于婴儿时期的法律服务新型职业彻底打成右派，之后的文化大革命更是将公检法机关一并砸烂，直到文革结束，律师这个字眼都没在中国法律版图上再次出现。直到1980年8月26日，全国人大常委会颁布《律师暂行条例》，正式开始重建销声匿迹二十多年的律师制度，条例将律师界定为“国家的法律工作者”，任务是对国家机关、企事业单位、社会团体、人民公社和公民提供法律帮助。这时的律师被镶嵌在国家体制之内，一方面领取固定工资，一方面完成指派的行政任务，不具备自由的市场主体资格，而是国家公务人员。

从1988年起，中国律师业开始了长达十几年的私有化改制过程，在北京、深圳等大城市出现了合作制律师事务所，这些事务所并非由国家出资，而是遵循“两不四自”的原则：不占行政编制、不靠财政经费，自收自支、自我发展、自负盈亏、自我约束，以律师事务所全部资产对其债务承担责任。律师渐渐的丢掉了“铁饭碗”，被踢出体制内，抛进了市场的大风大浪中，到1990年代中期，在国家政策的引导下，大多数国办所与合作制所都开始进行改制，重组为由所内全体合伙人对债务承担无限连带责任的合伙制律师事务所。

1997年1月1日，新中国第一部《律师法》正式实施，在这部标志着中国律师业发展里程碑的法律里，律师定位从“国家的法律工作者”悄然变成“为社会提供法律服务的执业人员”，律师事务所的组织形式也变为了“国办所”、“合作制”与“合伙制”并存的格局。

2000年5月，国务院清理整顿经济鉴证类中介机构领导小组下发《关于经济鉴证类社会机构与政府部门实行脱钩改制的意见》，以“脱钩改制”为口号将包括律师事务所等法律服务机构在内的“社会中介机构”的人员、财务、业务与名称都与其所挂靠的政府机关进行强制性分离。2001年初，领导小组草拟《关于规范我国法律中介服务市场建设与发展意见的报告》，认为法律服务市场存在“管理分散、资格林立、政社不分、行政集权、非法职业”等问题，并提出了一系列清理整顿法律服务市场的举措，包括司法行政部门统一监管、基层法律服务向律师业并轨、知识产权代理与企业登记代理业务向律师开放等，这些整顿措施都大大加快了律师行业的私有化进程，到2002年，我国6880家（占64.46%）律师事务所已经采用了合伙制的组织形式， 1887家（占17.86%）采用合作制。

2008年6月，新中国第二部《律师法》正式实施，新律师法将律师重新界定为“为当事人提供法律服务的执业人员”，取消了作为过渡时期产物的合作制律师事务所，并开始有限度的允许律师个人执业。

目前，我国共有律师事务所近2万多家，执业律师26万多人，律师主要集中在经济较发达地区的大中城市，律师业务领域大大拓宽，已经介入金融、证券、房地产、知识产权、国际贸易、反倾销、高科技、企业兼并等新兴律师服务领域，业务收入已增加到每年百亿人民币，律师服务行业的蓬勃发展极大的促进了我国市场经济的发展和改革开放的深入推进。

二、律师管理与律师服务现状

我国律师服务市场从无到有，从生成、发育到逐渐发展，律师行业在建设法治政府和依法行政中也日益发挥着重要的作用。但目前我国律师行业仍存在不足之处，需要进一步规范。

（一）律师管理与律师服务价值观存在偏差：过分注重经济效益

庞德认为“职业律师是法律专家，他们追求一种博学的艺术，目的是为了服务于当事人，体现为公共利益服务的精神，并且投身于他们的追求--促进正义和社会公共利益，作为社会共同的使命的一部分” 。但现实生活中，随着20世纪90年代律师私有化兴起，律师从国家公务员体制中剥离出来，从“国家的法律工作者”摇身变为“为当事人提供法律服务的执业人员”，律师不再是国家工作人员，而是为社会提供服务的中介机构，无法继续再高枕无忧地“吃皇粮”了。与此同时律师和律师事务所数量开始大规模增长，行业内部竞争更加激烈，这些因素不得不让律师每天都在压力中前行；同时随着市场经济的不断发展，市场经济中的利润最大化原则、等价交换原则和竞争原则也影响着社会领域。在上述因素共同作用之下，为满足生存基本需要，在趋利本能的影响下，部分律师的价值观发生严重的扭曲，庸俗功利主义价值观肆意蔓延滋生，在追求物质利益的天性驱动下，律师在运用法律知识为当事人解决问题的同时出现极端商业化的现象，出现了部分律师片面追求经济效益，只要能挣到钱、多挣钱，维护社会公平正义、服务人民群众、维护法律正确实施的职业理想统统被抛在了脑后；部分律师趋利思想作祟，为了争揽案源，招揽业务，取得当事人的信任，做出无任何根据“包打赢”官司的许诺，在经济利益的驱动下，不正当竞争的现象在律师业内部普遍存在，律师逐渐遗忘肩负的社会责任，成了唯利是图挣钱的机器。

同时作为律师自治组织的行业协会以及司法行政机关在律师服务发展价值观的引导中也存在偏差，一方面，行业协会与司法行政机关一味以“创收论”、“规模论”等为主流价值进行引导，强调律师行业要大规模发展，一味鼓励成立百人大所、千人大所，只注重律师事务所人数上的突破，而忽视律师服务质量的提升，在行业协会用人选任标准上也是唯创收论，那些创收高的律师总是能抢占优先资源，这种标榜作用无时无刻不在激励着律师“向钱看齐”，导致行业内过分追求经济效益，错误的认为只要能挣钱才是这个行业的丛林生存法则，而律师所担负的社会责任却已被远远抛掷脑后。

（二）律师管理与律师服务的指导思想存在偏差：以委托人利益至上

“法律至上，有时却要把良心放在第一位；当事人利益重要，有时却要服从社会正义” ，法律不仅仅是一种规则、秩序和统治的工具，更重要的是，法律代表着一种理想信念，是公平、正义的化身，是人类对理想境界和美好生活向往和追求的具体体现。律师在提供法律服务时不仅要考虑到委托人的合法利益，也应当率先垂范，维护法律的权威和尊严，服从社会公平正义。

 1、诉讼律师服务对象偏差：《律师法》第二条规定:律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。但在法律实践中经常碰到当事人利益与法律公平正义冲突，作为一名律师，是维护法律的公平正义，还是授人之托忠人之事，以牺牲他人合法权益或社会公平正义来换取当事人利益最大化。特别是在与当事人建立委托关系之后，作为代理人会秉持着收人钱财理当替人消灾的理念，一旦委托人利益与社会公平正义相冲突，部分律师往往会选择牺牲他人合法权益或社会公平正义以求最大限度的维护自己当事人利益，从而保护住自己的客户源，避免给自己创收带来不利影响，也正是由于这种以委托人利益为中心的做法，律师服务行业中才会出现律师伪造证据、行贿、虚假诉讼等情况，不仅极大的损害了律师的公众形象，也致使他人的合法权益和社会公平正义受损。

2、法律顾问服务偏差：聘请法律顾问往往是由各职能部门与律师建立顾问关系，由律师为各职能部门提供法律咨询。但现实中，由于缺乏统一的指导与规范去引导法律顾问工作的展开，导致法律顾问形同虚设，长期成为“形象工程”。

对于律师来讲，法律顾问的身份已演变成为一种荣誉的象征，律师能够挂名某政府、某单位的法律顾问被视为一种资质和荣耀，职能单位选聘法律顾问通常也是以律师与职能部门负责人的个人关系、律师在当地律协的职务、律师的社会知名度等作为优先条件，没有用人唯贤、用人唯正的理念；对于政府职能部门来讲，也需要通过聘请律师作为法律顾问改变政府形象，树立依法行政的表象。因此，仅停留在表面功夫的法律顾问制度，很大程度上仅仅是一项面子工程。

同时，由于职能部门与法律顾问律师的身份地位、思维方式的差异，顾问律师提出的法律意见与职能部门难以达成某种共识，也就很难被采纳。虽然顾问律师满腔热忱为职能单位提供法律服务，但由于顾问律师处于弱势地位、不具有独立性等因素，顾问律师很难发表独立意见，即使偶尔有独立意见呈现，也可能会因为不符合领导意志而很难被吸收采纳。所以大多数法律顾问律师为了保住法律顾问的合同关系和顾问位置，通常情况下必须通过规避法律来与领导维护关系，或者在法律意见上妥协，这样就造成法律顾问演变成为关系和人脉的附属品，变成一项关系工程。

 在各种错综复杂关系之下的政府法律顾问服务，也更加容易滋生出腐败的土壤，顾问律师为了建立和维护稳定的法律顾问合同关系，需要通过一定的人脉圈子或经济利益的渠道去拉近政府职能部门负责人的个人关系，否则，下一届政府法律顾问的“宝座”就有可能被更有关系的人取而代之。政府法律顾问业务案源的稀有性，也决定了这块领域的激烈竞争，而真正能为政府提供有效法律服务的顾问律师更是稀世珍宝。在政府法律顾问选聘和考核标准缺失的情况下，对政府法律顾问的工作业绩无法进行客观的评价，其必然结果是造成政府法律顾问职能的弱化和地位的附属化。当政府法律顾问未能发挥法律顾问应有的作用，政府却又必须因为面子工程而支付一笔不菲的法律顾问费用，为国家财政赤字增色，这又不能不说是一项腐败工程。

（三）律师管理与律师服务质量控制处于无序状态

在现行法律服务工作机制下，合伙制模式的律师事务所大多缺乏统一的规范化的管理。但对于行业发展来讲，小到一个律师、一个所，大到一个行业、一个产业，必须遵循一定的模式与规范才能发展，其中所有所的模式，行业有行业的规范，产业有产业的发展战略，这都是一脉相承的整体，没有强大的系统的力量，根本无法引领一个行业、一个产业的强大。 我国目前律师服务市场以这种单打独斗或者是小规模的团队服务模式，缺乏系统化的组织和规划发展，同时由于律师个人法律素养、风格特点迥异，律师服务水平也是参差不齐，大律师越做越大，小律师越做越小，从行业整体而言，基本处于无序管理状态。主要体现在以下四个方面：

1.接案管理没有相应标准。

由于律师行业内部缺乏统一的接案流程管理以及规范审查标准，导致律师在接案时无法根据行业内部的规定对委托人进行筛选，无论是合法的亦或不合法、是否损害他人利益的需求都会进入律师的接案范围，只要当事人愿意支付费用，律师就会接受委托承办当事人案件。

2.办案进程缺乏相应的管理规范。

在传统律师服务工作模式下，律师接受委托之后都是独立完成客户委托事项，这一过程完全是凭借律师自身的从业经验和主观能动性来完成，案件办理的质量往往取决于律师的资历、尽心尽责程度以及律师个人的社会良知，而缺乏相应的制度流程去规范，导致律师提供的法律服务质量也是参差不齐，案件办理过程是否合法合规也无法予以制度化、标准化的考量。

3.案件办结后缺乏统一标准予以评判。

律师办理完结委托事项后，效果的好坏也仅取决于委托人是否满意，而委托人往往只是从法律服务的结果来判定律师服务质量，也就造成了社会对律师法律服务缺乏清晰全面的认识，甚至产生误解。例如诉讼案件中，法院判决委托人胜诉，当事人可能认为是自己本身有理，与律师法律服务无关；而当法院判决委托人败诉时，当事人会认为是律师服务不到位，责任在于律师，由于律师服务质量难以判定，律师服务的价值也就难以充分体现。这在一定程度上影响整个社会对律师服务的认知和评判，律师服务的商业化和利益至上的理念越来越明显。

4.承办案件过程中有无违规违法行为缺乏监督机制。

律师在接受委托后办理当事人委托事项时，是否有采取不正当手段，是否尽心尽责，是否有违规违法甚至犯罪行为，都缺乏相应机构和程序进行监督和规范，整个法律服务过程充满了浓厚的个性化色彩。

三、律师管理与律师服务质量控制无序的原因分析

（一）律师管理与律师服务的价值观受社会大环境的影响

社会大环境与人的价值观密切相关。改革开放以后，随着市场经济的不断发展，市场经济中的利润最大化原则、等价交换原则和竞争原则，也直接或间接地进入了国家的政治生活领域，使社会领域中产生了某种程度的功利化、金钱化的思潮。这种庸俗功利主义也蔓延至法律服务领域，律师管理与律师服务的价值观也不可避免的被功利的社会大环境所影响，从而出现了以经济利益至上的偏差。

（二）律师管理与律师服务的管理体系变革决定了指导思想

自建国以来，律师管理与律师服务的管理体系发生了一系列变革。上个世纪八十年代，国家出资设立了国办所，其中的律师是国家公务人员，领取固定的工资，完成指派的行政任务。从1988年起，中国律师业开始了长达十几年的私有化改制过程，出现了合作制律师事务所。到1990年代中期，在国家政策的引导下，大多数国办所与合作制所都开始进行改制，重组为由所内全体合伙人对债务承担无限连带责任的合伙制律师事务所。2008年6月，新中国第二部《律师法》取消了作为过渡时期产物的合作制律师事务所，并开始有限度的允许律师个人执业。至今，中国的还存在着极少数的国办所以及大量的合伙所和个人所。这种自负盈亏的合伙所与个人所大多缺乏统一的规范化的管理，往往是几个合伙律师凑在一起，搭建一个可以取得律师执业执照的服务平台，无论是合伙人还是聘用律师，都是每个人一套模式，每个人一群客户，各干各个事，各赚各的钱，只要不违反国家法律和律师执业纪律，大家各自为政，平安无事就好。这种无序化的管理模式很难形成“维护社会公平和正义”的价值取向与指导思想。

（三）缺少标准与统一规制的服务注定是无序的服务

律师管理与律师服务从发展现状来讲，因为缺少标准与统一规制，就具有浓厚的个性化、差异性色彩，律师所能提供的法律服务也是因人而异，法律服务的一些具体工作也因律师不同出现可做可不做，可认真做也可不认真做的现象。缺少标准，律师就无章可循，无法通过比较标准来认识到自身的不足，无可避免的产生服务差异性，从而无法按照标准提高法律服务质量。缺少标准，委托人也无法按照标准来把握律师法律服务工作，无法衡量律师是否按照标准提供了相应的法律服务。缺少标准，律师协会、司法行政机关也就缺少具体的标尺来管理律师行业。因此，缺少标准与统一规制的律师服务注定是无序的律师服务。

四、律师管理与律师服务应建立符合社会主义核心价值观的质量管理体系

（一）树立正确的律师管理与律师服务的价值观成为必须

价值观是人们对于其人生价值、人生理想的综合观点，它支配和制约着人们的道德活动。因此若要促进律师行业健康有序发展，必须在行业内部树立正确的价值观予以引导，金钱至上、利益至上的价值理念是必须摈弃的，社会主义的核心价值观应该在律师的理念中重建。《律师法》第二条明确规定：律师应当维护社会公平与正义。“维护社会公平和正义”是律师职业的使命和最高价值取向，律师职业特殊性决定了律师不仅是经济人，还是政治人，是联系国家法律和现实社会的桥梁，是当事人个人诉求与国家法律之间的对接点，是国家法律的宣谕者，是社会主义核心价值观的生动实践者，因此在法律服务实践中，律师要准确把握国家对服务大局的具体要求，忠于宪法和法律，以坚定信念、崇尚法治、追求正义为价值取向，准确地将化解社会矛盾纠纷、推动社会管理创新的要求融合到律师职业道德的构建中，确保律师职业道德建设正确的方向，全面践行“忠诚明法、公平正义、诚实守信、执业为民”的法律信仰，最终维护法律的正确实施，维护社会的公平正义。

（二）律师管理与律师服务的现状迫切需要规范化与标准化

律师服务流程的规范化与标准化必将推动律师服务从传统粗放模式向现代先进模式转型，进而提升律师业整体服务水平、竞争能力和社会价值观，具体主要涉及以下两个方面：

 1.规范诉讼案件管理流程。

在诉讼案件委托人关系的建立过程中，应建立律师接案、所内立案的审查标准，对于案件的性质是否违背公平正义、是否违反社会公序良俗，是否损害国家利益和社会公众利益，是否损害第三人利益，是否有利益冲突、当事人诉求是否合法等事项进行审查，在案件受理的源头上应保持与国家和社会的综合治理方向一致、步调一致；在律师具体办理案件的过程中，应有相应的标准与体系来规范引导律师的取证行为、出庭行为、辩论行为，并应有一套完整的标准来考核与评价律师的行为结果，律师的服务成果不是单凭委托人的利益结果来评判，而应该有一个符合国家和社会综合利益的整体评判标准。律师的个人业绩应接受行业协会、社会监督机构的综合评价，并以此与律师的收费标准相挂钩，摒弃单纯凭借诉讼案件的涉案金额来收取律师费的做法，律师的业绩不可以单凭业务创收来论英雄，去除“吨位决定地位”的经济利益至上的执业理念，建立一套完整的符合社会主义核心价值观的评判决标准来充分考量律师的政治业绩、社会业绩和工作业绩。

2.规范政府法律顾问服务、企业法律顾问服务等非诉讼业务管理，建立健全法律顾问的选聘机制和考核体系。

在规范法律顾问服务体系中，首先应改变法律顾问的选聘模式，可以由一个职能部门采取集中统一招投标方式选聘法律顾问，被选聘的法律顾问接受相应机构统一的上岗培训之后，并由职能部门统一指派到各职能部门去担任法律顾问，法律顾问律师为职能部门所提供的法律服务应通过季报、半年报、年报的书面汇报形式向主管职能部门汇报法律顾问的工作开展情况及效果，在每一年度末，由主管职能部门联合律师行业协会及社会监督员统一对各个律师法律顾问的的工作业绩进行综合考评，优胜者将继续保留在法律顾问工作岗位上，不称职的应该解除法律顾问合同。通过统一选聘及综合考评，有效提高法律顾问的服务质量，淡化领导个人关系、人脉圈子、金钱利益在选聘法律顾问中的作用，提高法律顾问的执业地位和工作独立性，有效发挥法律顾问的法律服务、法律评价、法律监督的职能和作用。

五、律师管理与律师服务质量控制应引入国家标准

“标准化时代”就是服务业高水平发展的时代， GB/T20000.1-2001将标准化定义为：“为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。” 对于竞争越来越激烈的律师服务市场，更有必要建立统一的标准，因为“独特性服务是律师专业化的重要体现，也是成功选取市场切入点的关键”。  

根据国家标准委员会公布的国家标准，据不完全统计，现代服务业类别中已经建有国家标准的有近二十个行业类别，包括快递、电子商务平台、旅游、信息技术、心理咨询、搬家、物流、汽车租赁、现代家政服务、餐饮业等都已经建立有自己服务市场的国家标准，但是作为法治时代背景下的律师服务业至今为止尚未建立国家标准，不得不说是我国国家标准体系的一项重要缺失。

因此建议：由全国律协经司法行政主管部门司法部的批准组织设立律师管理与律师服务技术委员会，由此专门技术委员会统一负责引导、制定一系列律师管理与律师服务相关国家标准，指导和控制律师管理与律师服务的质量，提高律师管理与服务的水平。

可制定的国家标准目录：

一、管理类：

1、实习律师管理指南；

2、执业律师管理指南；

3、律师事务所管理指南；

4、律师卷宗档案管理指南；

5、律师事务所收费管理指南。

二、业务类：

1、刑事辩护指南；

2、民事诉讼指南；

3、仲裁代理指南；

4、行政诉讼指南；

5、政府法律顾问业务指南；

6、企业法律顾问业务指南。

三、公共类：

1、法律援助指南；

2、公益诉讼指南；

3、律师参政议政指南。

通过引入质量控制体系的国家标准，对于律师的管理以及律师服务的管理采用国际化、标准化的规范体系来加以引导、运行、评价及考核监督，发挥质量控制体系的系统化、规范化、标准化的管理效应，应该是改变我国目前律师管理与律师服务质量现状及提升我国律师管理与律师服务质量的必经之路，也是已经提上议事日程的必行之策。只有引入国家标准体系，才能提升管理与服务的质量，才能提高律师队伍的素质，才能真正实现让律师成为依法治国的重要力量。

附：律师管理与律师服务质量管理体系框架图：

结语

“中国律师服务的品质时代是标准化的时代，没有标准就不能保证统一的品质，没有统一的品质，就无法树立律师的行业形象和职业声誉”，因此可以说标准化是开启未来中国律师业蓬勃发展的大门，在律师业务竞争越来越激烈的今天，客户对律师服务质量与服务水平要求也越来越高，从国家标准体系的建设来控制律师管理与律师服务质量、规范律师服务行业，将是对整个产业的又一次突破。

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