关注失地农民的生存权益——为投诉无门告状无路的贫弱女子争权益办案纪实

案由：侵犯集体经济组织成员权益纠纷。

诉讼请求：

1. 请求人民法院依法确认原告具有二组集体经济组织成员资格；

2.判令被告向原告支付征地补偿款4800元；

3.本案诉讼费用由被告负担。

事实与理由：农村集体成员具有平等性、地域性和身份性特征。原告从出生到今都在二组生产、生活，并依法登记为二组常住户口，从来未因任何事由被注销或迁出二组集体经济组织所在地常住户口。也未因任何法定原因丧失二组集体经济组织成员资格。

然而，被告却于1998年在未与原告办理任何手续的情况下非法将原告承包土地收回。2010年因政府建峨山工业园区，二组土地资产变现分配时又被告之以“遵循群众一事一议决定，‘外嫁女’不参加此次征地补偿款分配”为由，剥夺和侵害了原告依法享有的财产权利。在二组其他成员都按户籍人口登记标准每人领到了1600元征地补偿款后，原告多次向二组、村委会、镇、县级领导反映，县领导安排化念镇人民政府协调，至今未能解决。2010年8月10日峨山县信访局以书面形式答复“建议你们通过司法途径解决。 ”原告认为，被告非法收回原告承包地并以“外嫁女”之名剥夺原告参与征地补偿款分配权，违反了《宪法》、《农村土地承包法》、《妇女权益保护法》及国务院办公厅《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》的精神。

现原告特依据《民事诉讼法》第三条、第四十九条、第一百零八条、《村民委员会组织法》第二十条、《物权法》第三十三条、第六十三条、第一百二十六条、《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》（法发[2008]36号）第二（二）5点，《最高人民法院关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》（法发 [2009]37号）第七条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条，最高人民法院研究室《关于对农村集体经济所得收益分配的争议纠纷是否受理的答复》、《关于农村因土地补偿、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》等法律及司法解释的相关规定向贵院起诉，请依法判决支持原告诉讼请求！ 

然而，6位相同案由不同理由的民事起诉状交到峨山县法院，竟被立案庭拒不受理，而且磨破嘴皮也无法拿到受理案件通知书或不予受理的裁定书。周海智2010年8月26日找到了该院马院长。马院长一语道出了惊人的原因：“此类案件不受理也不给裁定书是我的意思，因为依法受理后必然判决村民小组败诉，就会产生以后无法执行的尴尬局面。所以受理或不予受理裁定都实际上是把绳索套在我们法院的脖子上，绳子两头交给了当事人……如果政府能出台文件，治得住村官，为法院执行创造一个好环境，法院就受理。现在你怎么说，我也不能办！”

周海智致市长的信及回复

周海智听了法院院长、副院长以及另一名县人大副主任的解释，心情十分沉重。怎么办？他想到了市长。经过思考，他给市长发了一封信，原文——

“尊敬的高市长：

近日我在办理峨山县化念镇大寨村委会二组陶某某、三组柏A、柏B、陈某某、四组龚某某、张某某等六位妇女的案件过程中发现她们与外村或企业单位职工结婚后户口未迁出，其承包的土地就被村民小组强行收回，征地补偿款也因属‘外嫁女’，连同她们户籍在本组的子女一同而被小组拒绝分配，一切集体成员待遇都不得享受，这些赖以生存的条件被限制及剥夺的村民又无法融入到社会产业或社会保障中，引发了基层社会矛盾纠纷，她们逐级反映到镇、县政府及县委，政府以峨山县信访局名义口头告知应诉至法院才能依法解决并书面作出答复：‘建议你们通过司法途径解决’。

然而当她们找到峨山县法院，法院拒不立案，又坚决不发给不予受理裁定书，致使这些妇女在自己及其子女的合法权益被村组侵犯时状告无门！这种现象，结合红塔区李棋镇金家边九组林A、林B，红塔区凤凰路葫芦居委会二组李某某等有该组正式户口并持有股东证仍被剥夺正常分红待遇类似情况看，此类事具有普遍性，在全市各县区不同程度存在，严重影响到党的“三农”政策的贯彻执行，影响到党和政府形象，阻碍了《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《妇女权益保护法》、《物权法》、国务院办公厅《关于切实维护妇女土地承包权益的通知》、《最高人民法院关于当前形势下进一做好涉农民事案件审判工作的意见》等法律及规范性文件的实施，产生了极恶劣的影响，是必须化解的一类社会矛盾纠纷，如不及时加以解决，不仅引发不断上访，而且成为影响社会稳定的一个因素，影响到和谐玉溪的构建。

建议：市领导责成或推动峨山县由相关部门与法院、检察院民事法官检察官组成联合调查组专门进行排查及调研，制定界定和厘定集体经济组织成员身份，规范村民自治行为，制止非法剥夺侵害村民合法权益行为的政策和措施，最后由县政府依法科学论证形成文件下达，加强宣传教育的同时采取有力措施落实并通过总结该县的经验，在我市各县区推开，较彻底地解决此类问题。

以上建议，是否妥当，供参考。

高市长：我所提到处于社会底层的农民中的这些弱者，在家族势力能左右分配规则的条件下，司法权威不足，法院对于已经写进法律的文本上的公正难以变成现实就干脆不受理，如果人民政府再不制定相对公正的规则并得到遵守，不为农村集体成员利益提供较充分表达和博弈的制度空问，‘强者通吃，弱者恒弱’的‘丛林现象’势必日益加剧。一个群体无法通过正常渠道表达自身利益诉求，不能通过正当的程序释放自己的情绪，日积月累，加剧弱势群体边缘化，容易出现过激局面，激化纠纷的对抗程度和社会破坏力。我信中提到的农民妇女，祖祖辈辈生存在特定的农村集体经济组织，在该组织中生产生活并依法登记为该组织的常住户口，只因为婚姻关系缔结后男方无法将她们户口迁入，在她们生存的其他条件不成熟的情况下，剥夺她们土地承包权及征地补偿款分配权，实际上是威胁到她们的基本生存权。所以如果我的上述建议不能采纳也请市领导采取其他措施解决这些问题。 ” 

2010年10月12日，周海智的邮箱收到玉溪市人民政府办公室秘书一科的回复——

周海智委员：

你好!

你于9月7日发给高市长的来信，高市长于9月26日作出批示：‘宁笙书记、正彬副市长并吕召院长：周海智委员反映的问题带有普遍性，处理不好必然导致农村社会不稳定。建议认真调研，提出符合我市实际的解决办法来。不妥之处供参考’。我们已将市长批示要求及时转至相关领导和部门，办理情况会视情况向你通报。再次感谢你对政府工作的关心和支持!

周海智再给市人大、市政协写提案

身为市委副书记、市长的高劲松同志批示政法委书记刘宁笙，中级法院院长吕召、副市长兼市公安局局长明正彬，要求认真调研提出解决办法，但也许是条件不成熟或难度太大，问题一直仍未解决。

2011年2月下旬，政协玉溪市委四次会议上，周海智提交了针对政府和法院的两份提案，即《关于为失地农民提供政府保障的建议》、《关于为失地农民提供司法保障的建议》。

此两份提案很快引起媒体及民主党派人士的关注，中国农工民主党玉溪市委及中国民盟玉溪市委表示支持并在提案上加盖了公章。

提案一：《关于为失地农民提供司法保障的建议》

案由：

土地是农民的命根。“三农问题”事关党和国家事业发展全局。保障农民合法利益，是解决“三农”问题核心。随着城市化建设及经济社会的全面发展，失地农民的数量在不断地增加。一些妇女因同外村农民或外单位职工结婚后户口未迁出，其承包的土地就被村民小组强行收回，土地承包权被无端剥夺征地补偿款分配权又被非法取消，也加入到失地农民大军中。她们赖以生存的条件被限制甚至被剥夺，又无法融入到社会产业或社会保障中。这些处于弱势群体地位的农民合法权益受到侵犯，使得本已贫困的家庭更加不堪重负，实际上已威胁到她们的生存权。峨山县化念镇大寨村委会二组陶某某、三组柏A、柏B、陈某某、四组龚某某、张某某及红塔区李棋镇金家边九组林A、林B，红塔区凤凰路葫芦居委会二组李某某等就是其中的代表。他们曾逐级向村（居）委会、乡（镇）政府（办事处）及县（区）政府信访局反映均无结果。当她们持盖有公章的“建议你们通过司法途径解决”的书面答复找到人民法院要求通过诉讼途径解决时，又被法院拒不立案又不发不予受理裁定书。

此类事在玉溪市各县区均不同程度存在具有普遍性，已严重影响到党的“三农”政策的贯彻执行，影响到党和政府的光辉形象。存在着亟待解决的困难和问题。

1.失地农民生活充满风险。她们因失地而丧失虽然低微但相对稳定的基本生活来源。由于农民文化素质和劳动技能低，在土地以外的其他工作岗位竞争中处于劣势；从事非农经营又缺乏启动资金及门路渠道；就业困难重重，又因没有社会保障使生活前景充满风险。他们及其子女的医疗、教育、生活问题不断呈现。

2.只要涉及农村集体经济组织内部权益分配问题的案件法院一律不受理，明显违反法律及最高人民法院的规定。

3.政府和法院都将解决失地农民的矛盾问题推向对方，使受害人投诉无门，告状无路，潜伏着危机。

建议：

1.正确理解受案条件。只要符合《民事诉讼法》第一百零八条的规定的起诉，人民法院必须受理。毫无疑问，失地农民的起诉既符合其与本案有直接利害关系的条件，符合有明确的被告的条件，也符合有具体的诉讼请求和事实与理由这个条件，并且符合属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖这个条件。

2.正确理解法律及司法解释相关规定。根据《村民委员会组织法》、《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》、《妇女权益保障法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、《最高人民法院关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见》的规定，村民认为村委会或村委会成员做出的决定，涉及侵害农民对承包土地的各项法定权利的，涉及侵害农民征地补偿费用分配权益等合法权益的，可以向人民法院提出诉讼。如《物权法》第六十三条规定的：“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”《村民委员会组织法》第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”这些规定都是对失地农民的司法救济的明确规范。为了保障失地农民的司法救济权的实现，最高人民法院还在《民事案件案由规定》中将“物权保护纠纷”、“侵犯集体经济组织成员权益纠纷”、“土地承包经营权纠纷”明确规定为人民法院受理民事案件的类型，以便人民法院立案时根据当事人诉争的法律关系的性质准确地为案件立案。

3.正确处理不符合条件的起诉。《民事诉讼法》第一百一十二条已明确规定：人民法院收到起诉状，“认为不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理。”这是对人民法院处理不合格起诉的主要处理方式的规定。收到裁定后，当事人不服的可以上诉，有利于上级人民法院对下级人民法院的监督。裁定书中陈述的不受理的道理，可以指引当事人另寻救济渠道。人民法院对失地农民的起诉，轻易地无理地叫她们拿回诉状又拒不裁定不予受理，是错误的；不受理又不下裁定，既违反法律，又规避责任，应予以坚决纠正。

4.坚守纠纷解决的最后防线。在社会综合治理和构建社会主义和谐社会的背景下，人民法院应积极参与多元化纠纷解决机制的构建，并逐步成为推进这种构建的主导力量。以逐步形成各种纠纷解决方式间统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接的有效机制。通过诉讼的方式解决纠纷的实质是以国家法律方式明断是非。涉及失地农民的农业承包合同纠纷、补偿纠纷、侵权纠纷，立案庭如不能说服当事人找政府及其职能部门解决时，应当及时立案受理。在案件审理中可以邀请有关行政机关及村委会、村民小组负责人参与案件的调解或协商，促进矛盾纠纷得以及时彻底解决。法院如考虑部门利益，拒绝受理，不仅违反了法律，侵害了当事人权益，也是导致社会矛盾进一步复杂化、尖锐化的重要原因。法院应成为坚守纠纷解决的最后防线，以满足人民群众对司法的新要求、新期待，以保护失地农民的合法权益，维护社会稳定，促进玉溪经济不断向前发展。

提案二： 《关于为失地农民提供政府保障的建议》

案由：

土地是农民的命根。“三农问题”事关党和国家事业发展全局。保障农民合法利益，是解决“三农”问题核心。随着城市化建设及经济社会的全面发展，失地农民的数量在不断地增加。一些妇女因同外村农民或外单位职工结婚后户口未迁出，其承包的土地就被村民小组强行收回，土地承包权被无端剥夺，征地补偿款分配权又被非法取消，也加入到失地农民大军中。她们赖以生存的条件被限制甚至被剥夺，又无法融入到社会产业或社会保障中。这些处于弱势群体地位的农民合法权益受到侵犯，使得本已贫困的家庭更加不堪重负，实际上已威胁到她们的生存权。峨山县化念镇大寨村委会二组陶某某、三组柏A、柏B、陈某某、四组龚某某、张某某及红塔区李棋镇金家边九组林A、林B，红塔区凤凰路葫芦居委会二组李某某等就是其中的代表。她们曾逐级向村（居）委会、乡（镇）政府（办事处）及县（区）政府信访局反映均无结果。当她们持盖有公章的‘建议你们通过司法途径解决’的书面答复找到人民法院要求通过诉讼途径解决时，又被法院拒不立案又不发不予受理裁定书。

此类事在玉溪市各县区均不同程度存在具有普遍性，已严重影响到党的“三农”政策的贯彻执行，影响到党和政府的光辉形象。存在着亟待解决的困难和问题。

1.失地农民生活充满风险。她们因失地而丧失虽然低微但相对稳定的基本生活来源。由于农民文化素质和劳动技能低，在土地以外的其他工作岗位竞争中处于劣势；从事非农经营又缺乏启动资金及门路渠道；就业困难重重，又因没有社会保障使生活前景充满风险。他们及其子女的医疗、教育、生活问题不断呈现。

2.政策保障不足。某些村委会干部及基层政府对上述问题的严重性认识不足。对失地农民的利益诉求，一味偏袒村民小组，对无以维持生计的被非法削夺土地承包权及其他经济待遇的农民漠不关心。

甚至在利益驱动下腐败滋生，官官相护。法院和政府又相互推诿。处于极弱地位的农民在其合法权益遭到侵犯及破坏，找政府，信访部门以此类事属法律问题，应向人民法院起诉，由法院依法判决为由将失地农民推到法院。找法院，法院又以《村民委员会组织法》赋予村民小组及村民委员会对自身内部成员的重大事务有民主议定权，以类案件暂不属人民法院受案范围为由推脱。保障失地农民合法权益的诉求渠道处处被堵塞！

3.基层政府执政能力弱化。基层政权是最贴近百姓的官方组织，其与百姓对话和协调的能力直接决定了基层政治和社会的稳定。现实的问题是：一些基层政府对农民合法权益被侵犯潜在的危机认识不足；对村务管理方面缺乏科学知识和法制观念；对违反法律和政策的人和事迁就纵容，留下许多隐患；有的受个人利益最大化意识的驱使，无视受害农民的利益，采取漠不关心不予理睬的态度；在受害农民诉求面前不能在正确理论的指导下做出科学、合理的应对，只能是被动应付或敷衍搪塞。

建议：

1.构建失地农民利益协调与保护机制。包括：

（1）利益表达机制。使失地农民有畅通的渠道表达自己的愿望和要求，使政府能随时听到失地农民的心声。

（2）利益决策机制。政府决策前认真了解农民意见，决策中认真听取失地农民的意见，决策后建立反馈机制。发现决策有误或不足应主动纠正并积极改善。

（3）利益协调机制。政府对涉及失地农民的利益问题应当与村民小组、村民委员会进行谈判协调。化解矛盾纠偏改错，绝不听之任之。

（4）利益监督机制。通过各级人大及司法机关、新闻媒体等监督渠道，对失地农民利益的问题进行全方位的监督和检查，随时纠正坑农、损农、害农事件，确保党的政策和国家法律能够落实到实践中去。真正做到有权必有责，用权受监督，违法要追究。

2.规范基层政府的执政方式，健全农村治理机制保障失地农民的合法权益。要加强对村民小组、村委会的法律和政策宣传教育，提高基层组织依法行政依法办事的意识和水平。要强化对村组非法剥夺及任意侵害弱势农民合法权益行为的监督、协调、疏导、制止；如果听之任之，方法错误，化解不力，就容易形成连锁反应，就可能给上级党委政府和人民群众安居乐业造成不应有的冲击和损害。要依法规范村规民约。规范土地分配关系，制定征地补偿安置费分配的具体细则，分配方式，分配方法；合理调整分配格局，促进公平正义，防止农民土地任意流失。保障失地农民得到合理合法的安置或补偿。

3.完善公共政策，建立失地农民社会保障的长效机制。

农民生存权及发展权是农民权益的基础，而农民生存权最根本的就是要保障农民的土地使用权。农民的土地被征用或被村组收回，不但应对他们进行及时合理的补偿，而且应由政府通过财政转移支付、政策优惠以及各种社会公共资源向他们倾斜，妥善解决他们的就业问题。失地农民应纳入养老、医疗、失业、生育、最低生活保障等社会保障体系中。此项工作应纳入行政效能考核的重要内容，主要领导负总责，分管领导具体抓，先保后征，先保后收，即收即征即保，能保尽保，形成制度；层层抓落实，一抓到底，抓出成效。并总结经验，形成规范性文件，建立长效机制。”

周海智的行动超出了一个律师的职业范畴但已初见成效

周海智的行动，显然超越了一个律师的职业范畴。在一次接受记者采访时，有人问他这个问题，周海智如是说：律师首先是一个公民，或者说是一个好公民，好公民就应做对社会有益的事情，我除了律师，还是一个政协委员，那就意味着，我比一般的律师或公民而言，更多了一份对社会和谐的责任和义务。周海智说：作为律师，我要为维护当事人的合法权益，维护法律的正确实施，维护社会的公平与正义而尽心尽责；作为政协委员，我要履行参政议政、民主监督的神圣职责。只要我的当事人没有受到法律的公正对待，我就要通过一切合法途径去争取，直至合理要求得到满足。周海智是这样说的，也是这样做的。

2011年2月20日，在玉溪市政协会上获悉，周海智致高劲松市长的信经市长批示后，相关部门通过调研，拟成文规定在村两委以上成立一个监督委员会，以保证党的政策和国家法律的贯彻执行，切实保障村民合法权益。让村官有权必有责，用权受监督，违法可能被追究。

 截至2011年11月底，全市各县区均已设立了村两委监督委员会。

2011年8月8日，玉溪市中级人民法院以玉中发［2011］2号文件对政协玉溪市三届四次会议第266号提案答复称：部分村规民约确实存在与法律冲突的问题，此类型的村规民约不仅违反了《宪法》男女平等原则的规定，也与《婚姻法》、《农村土地承包法》、《妇女权益保障法》相冲突。《婚姻法》第九条规定，登记后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方可以成为女方家庭成员。《农村土地承包法》第二十六条和第二十七条规定，家庭承包的，在承包期内，非发生法律规定的事由，并经过法定程序，发包方不得收回和调整承包地。但由于户口与集体经济组织成员资格的关系难以把握，司法救济程序的缺位，造成审判难，此类案件进入司法程序审判后极易造成执行难。我市两级法院目前对此类案件的处理情况及今后的工作思路：

（1）云南省高级人民法院向最高人民法院请示，最高人民法院明确答复：“农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，建议由全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。”

（2）市两级法院对此类案件给予极大的关注，同时积极配合政府部门做好相关人员的思想疏导工作，通过有关工作建议，引导政府、人大、政协等有关部门对该类弱势群体的共同关注，多种途径争取通过立法或者政府职能来维护空户人员的合法权益。

（3）有关人民政府对农村妇女因土地承包而产生的争议，应依照有关法律和政策及时处理；对不服基层政府和有关部门处理决定而提起诉讼的，人民法院应当依法及时受理。

（4）从我市的实际情况来看，目前以司法权强制规范有关的村规民约的条件尚不成熟，对于此类案件只宜暂不受理。只能建议政府加强对村规民约制定的规范和指导，从源头上化解纠纷，避免矛盾激化，使矛盾纠纷能够及时有效地化解在基层，解决在基层。

2011年10月20日，玉溪市人力资源和社会保障局以玉人社函（2011）号文件对政协玉溪市三届四次会议第248号提案的答复称：您们在“关于为失地农民提供政府保障的建议”中，客观地分析了目前全市失地农民社会保障中存在的困难和问题，并就做好我市失地农民社会保障问题提出了许多好的、合理化的意见和建议：

（1）关于建议中提出的“完善公共政策，建立失地农民社会保障的长效机制”的问题，市委、市人民政府十分重视此项工作，并同步开展了城镇居民社会养老保险试点工作，两项制度将于2012年实现全覆盖，失地农民除参加被征地农民养老保险外还可同时参加新农保或城镇居民社会养老保险，享受中央、省和地方政府的补贴，失地农民的保障水平将得到进一步的提高。

（2）关于建议中提出的“构建失地农民利益协调与保护机制”和“规范基层政府的执政方式，健全农村治理机制保障失地农民的合法权益”等问题，有待于在今后的工作中逐步解决。

周海智将再献良策力促失地农民保障机制更完善

在收到市中级法院和市社保局文件后，周海智在提案办理反馈表中填写的意见为：“基本满意”，也即不完全满意。2012年5月15日，在有中共玉溪市委常委、市政协常委、各民主党派及工商联负责人参加的政协玉溪市三届五次会议界别联组会上，周海智作了《关于完善失地农民保障机制的建议》的专题发言，周海智指出：“户口未迁出的与外单位外地缔结了婚姻关系的妇女的土地被强行收回连同她们的子女一起不给任何补偿，这些失地农民其赖以生存的条件被取消或剥夺，一切集体成员的待遇都得不到享受，又无法融入到社会产业或社会保障中，使他们丧失了虽然低微但相对稳定的基本生活来源。由于失地农民文化素质和劳动技能低，在土地以外的其他工作岗位竞争中处于劣势，就业困难重重，从事非农经营又缺乏启动资金及门路渠道，没有社会保障使生活前景充满风险，他们及其子女的医疗、教育、生活问题不断呈现，成为引发基层社会矛盾纠纷的主要原因之一。即使是找到工作的失地农民，由于缺乏劳动知识和技能，就业岗位也难以稳固，经常处于半工作半游离状态，甚至处于居无定所或流落街头的景况，一些生活陷入贫困状态的失地农民铤而走险，对城市的治安产生严重的威胁。值得特别注意的是，当这些失地农民求助于县、乡（镇）政府，政府认为应由法院受案解决，当他们找到法院，法院又以集体经济组织成员资格关系难把握，部分村规民约违反宪法及法律，法院不能以司法权进行干预和调整为由告知此类案件不受理也不下裁定书。这类问题各县区均不同程度存在，政府和法院均把化解矛盾纠纷的责任推向对方，使这些失地农民投诉无门状告无路！如不有效解决，越来越多的群体在无法通过正常渠道表达自身利益诉求，不能通过正当的程序释放自己的情绪，日积月累，容易出现过激局面，激化纠纷的对抗程度和社会破坏力，成为影响社会稳定的不利因素，影响到和谐玉溪的构建。”周海智从7个方面提出了关于完善失地农民保障机制的建议。该发言在与会者中产生了强烈反响，中共玉溪市委书记当即在周海智发言稿上作了重要批示。相关问题有望进一步解决。周海智表示，他将进一步促成政府政策保障机制的完善，并积极促成村规民约和村民自治章程的内容条款与国家法律法规相抵触，损害法律尊严，阻碍和谐社会的建设等问题的解决。

（上述案例中所涉姓名均为化名）