政府如何从法治思维视角应对突发公共事件

文/何正才  上海汉盛（长沙）律师事务所

2020年2月5日，习总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议并发表重要讲话。他强调，要在党的集中统一领导下，始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，为疫情防控工作提供有力的法治保障；还强调，疫情防控越是到吃劲的时候，越是要依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。

由此而知，当下这场“战疫”已不仅仅是一场医疗领域的防控战，它已牵动我们国家治理体系和治理能力的方方面面，对我国的法治体系同样是一个严峻的考验。其实，对于每一次突发性公共事件的应对，都已不再游离于法治之外，且也使我国现行的应急法律和理论得到一次次的检验。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，各级领导干部作为治理者，必须带头学法守法用法，用法治的思维和方式，对突出矛盾有责任意识，主动化解而不是回避推卸，以最大程度控制突发事件造成的危害。下面从我国应急法律体系及政府信息公开、应急措施实施、物资捐赠受赠、违法犯罪制裁、政府紧急征用、法治宣传服务、政府政策扶持等八个方面作简要论述。

一、我国现行的应急法律体系

经过2003年非典肆虐、2004年禽流感、2008汶川地震后，我国已意识到应对突发事件管理体制的缺陷与不足并逐步完善，至目前已基本建成了以《突发事件应对法》（2007年）为基本法的涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大领域的上百部法律、法规、规章的应急法律体系。其中比较重要的如： 《突发公共卫生事件应急条例》（2003）、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》（2003）、《地质灾害防治条例》（2004）、《国家突发公共卫生事件应急预案》（2006）、《国家突发公共事件总体应急预案》（国务院2006年）、《突发事件应对法》（2007）、《破坏性地震应急条例》（2011修正）、《危险化学品安全管理条例》（2013修正）、《传染病防治法》（2013）等等。

不同突发事件的影响范围和影响领域是不同的。我国1982年的宪法规定了两种并列的非常状态：战争和戒严，而在其他的行政法规中规定了另一种非常状态：应急状态。 2004年的宪法修正案将“戒严”改为“紧急状态”。2007年《突发事件应对法》第69条明确区分了应急状态和紧急状态。至此，中国法律形成了战争状态、紧急状态和应急状态三种非常状态。就目前抗疫的紧要时刻，某地政府实施的“战时管制”，其力度和成效可能是明显的，但具体在一级政府的正式文件中，这种随意使用“战时”的措辞，个人认为还是欠妥的。

根据《突发事件应对法》，突发事件一旦发生，政府部门和领导干部必须依法严格履行“预防与应急准备”、“监测与预警”、“处置与救援”、“恢复与重建”四个阶段的职责，把法律要求落实到实际工作中，方能科学、有序、高效应对突发事件。其中《突发事件应对法》第44条规定：政府一旦发出警示后，采取的第一步措施就是“启动应急预案”。从我国前些年发生的突发事件处置的实践可知，启动应急预案比等待上级政府指示后再行动，其效率要胜出数十上百倍。且特殊时期预案具有同等法律文件的效力，因而各级政府的应急管理部门应多加强预案的相互衔接、演练和可操作性。

在突发事件的应急状态下，政府是法定的应急状态治理主体，是最主要的治理机构。而另一法律主体即公民个人，则成为被救助、管理的对象；个人的生存成为政府首要保障的目标，但其他权利，如自由权、财产权、休息权及生产经营权等几乎都受到限制，都只能根据政府的指挥和安排行事，否则会遭到政府或司法机关的相关惩处。当然基层人员在处理事项的过程中，也应把好尺度，不能简单粗暴，如前段时间出现的三人自家麻将被掀桌、扇耳光的实例，就可能引发民众对基层执法方式的质疑。

二、政府的信息公开及谣言的产生

根据《突发事件应对法》第十条规定：“有关人民政府及其部门做出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。”第四十二条、第四十三条、第四十四条规定了突发事件的预警机制，第五十三条规定：“履行统一领导职责或组织处理突发事件事态发展和应急处置工作的信息应当及时公布。”《传染病防治法》第三十八条规定“国家建立传染病疫情信息公布制度。”《政府信息公开条例》第二十条第十二款：主动公开“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；”由此可见，我国的诸多法律法规都明确规定了政府必须建立突发公共事件的应急机制及处理突发公共事件的信息公开机制，预防和减轻公共事件带来的危害，同时也实行了对漏报、瞒报、迟报行为的惩罚制度，以确保信息公开的透明、准确、及时。

然而，由于各种主客观条件的制约和社会形势的限制，在一些具体突发事件中，政府信息公开的广度、深度、速度还不够，也因此导致一些所谓谣言的产生。如本次武汉疫情中的“吹哨人”谣言事件，就引起了全社会的广泛关注。最终事实证明，虽传播的内容不尽准确，但也非完全捏造，且主观并无恶意，理应获得宽容和赞誉。由此，政府只有及时掌握有效、真实的信息，并联合专业检测机构进行及时、客观的监测、分析和评估，才能更加准确的预警，减少突发公共事件带来的负面影响。

三、应急措施的合法及必要性

前面已经提到自2003年非典以来，我国已逐步建立健全了较为完善的应对突发事件的法律规范体系，这些都是用无数生命为代价换来的科学方法和制度的结晶。如《突发事件应对法》第十一条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程序保护公民、法人和其他组织权益的措施。”第四十四条、第四十五条规定了预期措施（如发出警告，疏散人员等），第四十九条、第五十条、第五十二条、第五十五条、第五十六条、五十七条分别规定了履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府必须采取的应急措施（例如组织营救、控制危险源、强制隔离等）；《传染病防治法》第五条、第四十二条、第四十三条等也规定了突发事件的预防、救治及防控等措施。

当然上面提到的毕竟是高阶的上位法，规范的太过原则或不具操作性，到了省、市等地方一级，则是通过发布各类“应急预案”的方式，在低位阶使各项措施更加具体、明确。但真正在操作层面上，则是对政府在突发事件认知、判断、调配等各方面综合治理能力的一次大考。如就当下的疫情而论，武汉到底该不该“封城”、该何时“封城”、“封村、封路、封小区”是否合法有效等等。

对这次国内重大疫情的疫源地，封不封城，拍板的是政府，背后支撑的其实是早已明确的法律制度，及时封锁区域是政府的权力，也是其应尽的法律义务。可随着抗疫行动的开展，全国多地城市街道、农村乡镇、住宅小区也纷纷出现了“封村、封路、封小区”现象，更有“硬核”大爷违法擅自挖桥断路的等。

各级政府采取的各种应对措施，除了首先必须依法之外，也得充分考虑其行为的正当、适当和必要性原则。适当的手段可能很多，但必须选择干预最小、负担最小的手段以达到正当的目的。那种“一刀切”“紧急状态无法治”的做法均不符合法治与实事求是的原则，也不符合新时代背景下治理能力和治理体系现代化的要求。

四、依法规范捐赠受赠行为

在中国，红十字会是从事人道主义工作的社会救助团体，但其并非一个纯粹的社会团体，而是有政府背景，这个也不用回避。每次面对突如其来的灾难，全民的慈善热情总会被充分的激发。然而，这次湖北省红十字会、武汉市红十字会却被推上风口浪尖，这无异于在“郭美美事件”等负面影响下，再次大大减损了红十字会的公信度。

慈善垄断问题。“所有捐赠的物质一定要通过红十字会”，这应该与法律的规定不符。根据《公益事业捐赠法》的规定，公益性社会团体和公益性非营利的事业单位及县级以上人民政府及其部门都可以作为受捐的主体接受捐赠。换言之，任何直接捐赠给医疗机构物质的行为都应得到法律保护，地方政府也无权干涉。

慈善物质的分配权、分配流向及数据汇总和信息公开的问题。根据《慈善法》、《红十字会法》、《公益事业捐赠法》、《突发事件应对法》等法律法规规定：慈善机构、红十字会应当根据实际工作的需要，公平合理分配捐赠款物，第一时间送到工作一线并及时向社会公布捐赠款物的接受分配情况。

内部管理混乱、钻空子的问题。根据《慈善法》第四十条，捐赠人不得指定其利害关系人为受益人。因为捐赠可以获得免税资格，如果发现红十会有故意帮助捐赠及受赠方逃税的，可以依法追究刑事责任；如有挪用、侵占、贪污捐赠款物或滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的依法追究刑事责任。

中国的红十字会应当在全面依法依规前提下，在队伍组织、体制管理等方面加强建设，并与其他慈善系统和社会组织一起，建立大联盟大协作，方可重拾民心，全面提升救助能力。

五、依法制裁各类违法犯罪行为

突发事件时期，受紧急措施的影响，容易滋生各类违法犯罪问题。我国《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》等都规定对突发事件发生时期产生的散布谣言、哄抬物价等违反社会治安等的违法犯罪行为予以严惩。在本次疫情期间，2020年2月6日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，更是明确规定了对妨害疫情防控的八大类、三十三种行为予以及时、从严惩治。这对各级党委、政府运用法治思维和法治方式开展疫情防治工作；对规范和指引人民群众在疫情防控过程中的行为，都具有极为重要的意义。

在近日的新闻报道中，“从严”“从重”“从快”“加大力度”“加强监督”无不反映出在这样一个特殊时期，有关主管部门将以“最高标准、最严措施、最大投入”来打击本次疫情的违法犯罪行为。如果在这个时期顶风作案，势必成为过街老鼠人人喊打。

疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控。

法律总能给阳光下的每个人以信心。

六、政府紧急征用征收的合法及必要性

为了社会公共利益，政府有权征用或征收私人财产是各国的惯例，我国《宪法》第十三条三款、《民法总则》第一百一十七条、《物权法》第四十四条、《突发事件应对法》第十二条及第五十二条、《传染病防治法》第四十五条等都对此作出了明确的规定。政府征用或征收公民或企业的房屋是有充分依据的，公民或企业予以配合是其法律义务，也是其应尽的社会责任。但是，政府在实际操作过程中，也应注意下列法律问题。

政府征用、征收应依法给予补偿。上述法律都只规定了“给予补偿”“给予公平、合理的补偿”“相应补偿”等，在具体操作中一般应遵循以下原则：1、合理合法补偿；2、补偿直接损失；3、补偿实际损失。必要时，可委托进行财产损失评估。处理不当时，可能会陷入行政复议及行政诉讼。

征用、征收主体适格、管辖及区别问题。1、《传染病防治法》第四十五条规定“县级以上人民”有权征用征收，而乡镇和政府部门皆非适格主体，否则可能涉及政府滥用职权；2、行政行为的管辖范围只能是“本区域内”；3、征用是使用权的改变，征收是所有权的改变，因此政府下文不能混淆两者概念和区别。

征用、征收的前提是为了公共利益，应防止滥用政府名义征用、征收侵犯私人的合法权益。

七、加强突发时期的法治宣传和法律服务

在突发事件发生时，广大群众往往无法了解真实和全面的情况，从而容易造成心理恐慌和秩序的混乱，而应急强制措施的采取也会进一步增加公众的逆反心理，于是又有可能引发群众与政府的直接对抗和冲突，甚至导致次生灾害的发生；更有一些违法犯罪份子乘虚而入，严重扰乱社会秩序和经济环境。此时的法治宣传与服务尤显重要。

各级政府部门通过组织各种法治宣传和法律服务，使群众了解我国在处置应急状态下必须采取的各种限制措施，避免和化解各种矛盾，引导群众服从政府的指挥和安排；同时警示潜在的违法犯罪分子遵纪守法，而公检法各部门“从重、从快”的重拳出击，也会起到很好的震慑作用。

八、加强政府扶持经济政策

我国《突发事件应对法》第六十一条，规定了国家对受突发事件影响遭受损失地区行业发展的相关扶持政策，以恢复经济的发展。

就本次疫情发生以来，中央和地方各级政府高度重视，纷纷启动重大公共卫生事件一级响应，并分别采取封城、隔离、交通管制、禁止提前复工等系列措施，这直接影响企业和个人的生产经营与工作生活。

目前人社部、财政部、发改委、税总局等国家部门纷纷出台新政策，支持各行业发展及税收的减免，各省市也根据自身条件，依法依规分别出台支持中小企业发展的包括减负、减税、金融、补贴、社保、稳岗等等措施，力争把这次重大突发事件的损失降到最低程度。

综上所述，在我国法律体系中，对公共突发事件的预防预警、应急处置、救援重建等，都有一套系统的法律规范。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。关键时刻各级领导干部亲临现场、靠前指挥、果断处置。

汉盛·何正才

二0二0年二月二十二日

（本文原载于《中国律师》杂志2020年第4期）