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尚公律师 | S&P观点:新冠病毒感染肺炎疫情被列为国际关注的突发公卫事件的合理性及对中国和世界的影响

2020-02-21 19:12:37 索建国律师 进入主页

尚公律师一带一路业务组认真研究《国际卫生条例》(2005)》的相关规定,对“国际关注的突发公共卫生事件”的相关问题进行了整理、归纳和汇总,以便社会各界能更好地了解“国际关注的突发公共卫生事件”及其对中国的影响,继续积极关注和更好地参与应对形势严峻的新型冠状病毒感染肺炎疫情,最大程度地减少对中国的经济和社会的负面影响。

鉴于目前疫情仍在发展变化中,相关表决结果也随时有可能变化,本文提供的分析意见和解答不作为法律服务中的律师意见,仅供参考。如需具体化、针对性的法律咨询意见和方案,欢迎通过文末联系方式与尚公律师一带一路业务组律师联系。


一、世界卫生组织是一个什么类型的组织?

世界卫生组织,简称世卫组织,英文缩写为WHO,是联合国的一个专门机构,也是全世界最大的政府间卫生机构和最大的公共卫生组织。世卫组织职能之一是“促进流行病的防治”,所以全球每出现重大疫情,世卫组织都会介入,对其进行评估。特别是,经过评估如果觉得有必要,世卫组织紧急情况委员会就会根据《国际卫生条例》发布声明,宣布疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC),也称国际公共卫生紧急事件。


二、什么是“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)?

根据《国际卫生条例(2005)》的规定, “国际关注的突发公共卫生事件”是指“通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险并可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常的事件。”在上述定义下,意味着“国际关注的突发公共卫生紧急事件”出现了严重、突然、不寻常、意外; 对公共卫生的影响很可能超出受影响国国界; 并且可能需要立即采取协调一致的国际行动等特点。宣布“国际关注的突发公共卫生事件“,是WHO对流行病较高级别的预警。


三、确定“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)的标准是什么?

根据《国际卫生条例(2005)》第一条规定,任何公共卫生事件要被宣布为PHEIC,有三个基本标准:

(1)是一起不同寻常规的事件;

(2)具有通过国际传播对其他国家构成公共卫生的风险;

(3)可能需要采取协调一致的国际应对措施。

影响事件是否构成PHEIC的因素包括:疾病感染病例、死亡病例、传染性、治疗效果、疫区人口密集程度;病情发展速度;是否传出国境;是否需要限制国际旅行及贸易等。


四、“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)的启动程序是什么样的?

《国际卫生条例(2005)》规定,“国际关注的突发公共卫生事件”是按特殊程序确认的不寻常公共卫生事件。《国际卫生条例(2005)》的缔约国有责任向世卫组织通报相关疫情和病例;WHO总干事可以决定是否召开紧急会议,就某一事件是否构成PHEIC征求意见。在此之前,总干事就事件发生的国家或地区进行磋商,以审查关于该事件是否构成PHEIC的信息和证据。一旦宣布为PHEIC,世卫组织会提醒各国必须开始考虑如何加强防控、提前准备应急措施、准备病例隔离等事宜。根据疫情的发展,宣布PHEIC后随时可以撤销及修改。发布后有效期为3个月,之后自动失效。因此突发事件委员会至少每三个月举行一次会议,审查流行病学现状并审议是否继续维持PHEIC以及是否需要更改临时建议。


五、《国际卫生条例(2005)》规定的世卫组织紧急委员会如何运作?

世卫组织紧急委员会由国际专家组成,就“国际关注的突发公共卫生事件”情况向世卫组织总干事提供技术建议,该委员会就以下方面提出意见:事件是否构成“国际关注的突发公共卫生事件”;经历国际关注的突发事件的国家或其他国家为防止或减少疾病国际传播并避免对国际贸易和旅行造成不必要干扰而应采取的临时建议;以及国际关注的突发公共卫生事件的结束。总干事根据紧急委员会的意见,缔约国和科学专家提供的信息,以及对人类健康风险、疾病国家传播风险和干扰国际旅行的风险的评估,就是否构成国际关注的突发公共卫生事件和应对局势的临时建议作出最后决定。

根据《国际卫生条例(2005)》规定,紧急委员会的临时建议在公布三个月后自动失效,因此紧急委员会至少每三个月举行一次会议,审查流行病学现状并审议是否继续维持国际关注的突发公共卫生事件以及是否需要更改临时建议。紧急委员会每次会议后的声明公布在世卫组织网站上。


六、历史上世卫组织宣布过几次“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)?

《国际卫生条例(2005)》生效以来,世卫组织一共宣布了五次“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC):

1. 2009年的甲型H1N1流感。这次流感于2009年3月底在墨西哥和美国的加州和得克萨斯州爆发,不断蔓延,疫情持续一年多,波及全球,造成约1.85万人死亡,在墨西哥境内的死亡率为2%,在其他地区的死亡率为0.1%。2010年8月,世卫组织在15名独立科学家发出建议后,宣布甲型H1N1流感大流行结束。

2. 2014年小儿麻痹症疫情。当年有12个国家出现三百多例小儿麻痹症,其中巴基斯坦最多。有分析认为,造成这种情况主要是因为基地和塔利班等极端组织阻止当地人接种疫苗导致。为了防止小儿麻痹症死灰复燃,呼吁国际合作,世卫组织宣布该疫情为公共卫生紧急事件。

3. 2014年西非埃博拉病毒疫情。这次埃博拉疫情爆发始于2013年12月,波及几内亚、利比里亚、塞拉利昂、尼日利亚和塞内加尔等国,死亡率非常高。由于当地社会普遍贫困,医疗设施落后,民众不信任政府,政府上报延误,再加上当地一些习俗等原因,疫情造成的伤害非常大。2014年8月,世卫组织宣布该疫情为公共卫生紧急事件。

4. 2016年寨卡病毒疫情。寨卡病毒可导致新生婴儿畸形并患上精神疾病。孕妇感染可将病毒传给婴儿,造成婴儿畸形。寨卡病毒于2015年初在巴西大规模流行,并传播到美洲、太平洋岛屿和东南亚。此疫情还引发人们对参加2016年里约奥运会的运动员的担心。2016年 2月,世卫组织宣布该疫情为公共卫生紧急事件。2016年11月,世卫组织宣布寨卡疫情结束。

5. 2018-2020年刚果埃博拉病毒疫情。2018年8月,刚果民主共和国[即刚果(金)]爆发埃博拉疫情,后扩散至邻国乌干达。到2019年底,该疫情已导致2000多人死亡。2019年7月,世卫组织宣布该疫情为公共卫生紧急事件。


七、为什么中国武汉新冠病毒感染肺炎疫情会引起世界卫生组织的第二次紧急委员会会议召开?

在宣布“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)之前,世卫组织需要进行综合评价,包括审查疫情相关数据,考量疫情传播以及对人类健康的影响。2020年1月22日-23日,世界卫生组织曾就新冠病毒感染肺炎疫情召开两天的突发事件委员会会议,得出结论是不构成“国际关注的突发公共卫生事件”,是因为当时只在中国发现人与人之间的传播。但2020年1月31日世卫组织第二次召开突发事件委员会会议,再次讨论中国新型冠状病毒感染肺炎疫情是否构成“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC),原因就在于新型冠状病毒存在“进一步全球传播的可能”,因为“中国以外的3个国家,已出现了人传人的现象”。


八、如果被定义为“国际关注的突发公共卫生事件”会有什么后果?

在某种疫情被宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”后,WHO总干事和各成员国需要根据突发事件委员会的建议,采取行动应对危机。根据《国际卫生条例(2005)》,各成员国均负有对“国际关注的突发公共卫生事件”作出迅速反应的法律责任。

宣布PHEIC是为了面对公共卫生风险时,既能防止或减少疾病的跨国传播,又不对国际贸易和交通造成不必要的干扰,使相关国家地区遭受经济损失。根据疫情的发展,宣布PHEIC后随时可以撤销及修改。发布后有效期为3个月,之后自动失效。


九、曾被宣布为““国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC)的国家有过哪些影响?

PHEIC会影响贸易进出口。以2014年西非的埃博拉病毒为例,据世卫组织公布的信息,SARS(急性呼吸系统综合征,即非典型肺炎)患者的平均死亡率为9.6%左右,而埃博拉病毒致死率高达90%。针对埃博拉病毒病例,尚无特效药,也没有疫苗。西非矿产资源丰富,很多国家的矿产公司都设在了西非,那里是埃博拉病毒的传播区域。西非被迫关闭了很多矿场,为防止扩散,除几条重要的边境通道外,其他通道都已被政府关闭。据报道,疫情最严重的几内亚、塞拉利昂和利比里亚三国造成了约130亿美元的经济损失。

2009年的H1N1流感疫情对墨西哥旅游经济也造成了损失。据报道,以旅游城市坎昆为例,H1N1流感使游轮取消停靠这个港口,22家酒店暂停营业,导致10000多名服务生、厨师、女佣和其他酒店员工被迫休假,据报道造成了约50亿美元的损失。


十、中国武汉新型冠状病毒感染肺炎疫情已被宣布为“国际关注的突发公共卫生事件”是否合理?对中国有什么影响?中国应该怎么办?

2020年1月22-23日,世卫组织就中国武汉新冠病毒感染肺炎疫情召开了为期两天的紧急委员会会议,认为宣布国际卫生紧急事件为时尚早,不构成国际关注的突发公共卫生事件。随后,WHO总干事谭德塞博士(Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus)赴武汉考察,28日与中国领导人交换了意见,高度评价并坚定支持中方抗击疫情所采取的有效举措,高度赞赏中国在全球卫生事业中发挥的重要作用和做出的重要贡献,并且愿意同中方继续开展战略合作。30日20时,紧急委员会第二次会议确定该疫情构成国际关注的突发公共卫生事件。在宣布这一最新定论的同时,谭德塞总干事特别强调主要是基于中国感染者数量增加、多个国家都出现疫情两个事实,他还再次高度肯定中方的防控举措,高度评价中国应对疫情的巨大投入,呼吁其他国家向中国学习,并且强调不建议实施旅行和贸易限制。客观地说,世卫组织根据中国武汉新冠病毒感染肺炎疫情和防控进展情况,确定并宣布该疫情为国际关注的突发公共卫生事件是慎重的,在考察评估工作、审议程序、适用标准等方面符合《国际卫生条例(2005)》的相关规定,最新定论和相关建议有其合理性。

这次的新型冠状病毒感染肺炎疫情,首先对中国的旅游业会产生直接影响,同时也会对相关国家的旅游业造成影响。其次是中国的出口贸易也会受到影响,根据疫情可能会强制隔离相关人员,甚至强制隔离中转经停中国的其他国家飞机等交通工具,货物、商品会被认为是疫区商品而受到更加严格的疫情检查,有的进口国甚至可能会直接停止进口。一旦其他国家实施这些限制,中国作为世界第二大经济体,具体的损失暂时将无法估计。

当然,PHEIC并不等于“世界末日”,但也是一把双刃剑,世卫组织不会轻易宣布,因为这一“标签”可能会引起全球恐慌,从而导致其他国家和地区限制甚至关闭与处于疫情中心的国家的旅行及/或贸易,对疫情波及地区民众的生活带来负面影响。根据《国际卫生条例(2005)》,世卫组织总干事有权向疫情爆发国之外的国家发布建议,敦促这些国家不要在疫情爆发时关闭边界,不要对疫情爆发国实施旅行和贸易限制。有关PHEIC的决策一般只会持续三个月,之后就要对疫情所在地进行重新评估,疫情减弱或者消除之后,可以宣布PHEIC结束。

在目前情况下,面对举世瞩目的新型冠状病毒感染肺炎疫情已经构成国际关注的突发公共卫生事件的严峻复杂形势,变坏事为好事方为上策。中国政府和人民一定要继续按照中共中央和习近平总书记的统一部署要求,坚持把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,坚持把疫情防控工作作为当前最重要的任务,坚持专业防控和群防群控有机结合统筹开展,继续坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策,在可能条件下充分利用国际援助和协调一致的国际联防联控,坚决打赢这场疫情防控阻击战,争取世卫组织早日宣布PHEIC结束,用成功的疫情防控事实更好地证明中国的强大和不可战胜;同时,结合疫情防控实际深入开展病毒学相关理论、卫生防疫、医疗医药等方面的研究研制工作和国际合作,积累更多的研究成果和精神财富,为世界卫生事业的进一步发展提供可资借鉴的中国经验,发挥更重要作用,做出新的更大贡献。受疫情影响的其他国家和地区,务必遵循《国际卫生条例(2005)》和世卫组织的相关要求,在友好援助中国抗击疫情的同时,积极开展有效的协调一致的国际联防联控,共同努力争取全球抗击疫情的全面胜利,共同推进世界卫生事业持续健康发展。

《国际卫生条例(2005)》见联合国世界卫生组织官网