解读“普遍建立法律顾问制度”

十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”，笔者看到一种社会现象：在十八届三中全会之后，法律顾问遍地开花，上至中央部门，下至村社集镇，普遍聘请法律顾问。作为一名专业从事法律顾问实践探索十八年的法律人，笔者在欣喜之余，却在杞人忧天地关心国家财政是否因为法律顾问的如此普及而增加了巨大的一笔财政投入，其投入与产出是否成正比的问题。

虽然笔者提出如此奇妙的问题，确实有杞人忧天的嫌疑，但全国上下如此广泛地突增大量的法律顾问，对于财政支出来说，应该是一笔不菲的开支，而且笔者认为：这种普遍地聘请法律顾问与十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”之间，还是有很大一段距离的。

十八届三中全会提出的“普遍建立法律顾问制度”，是作为一项基本国策提出来的，并且是深思熟虑的。“普遍建立法律顾问制度”包含了四个关键词和二个基础含义。四个关键词为“普遍”、“建立”、“法律顾问”、“制度”；二个基础含义为：（1）普遍法律顾问，简称：普法；（2）建立制度，简称：建制。

“普法”是浅层次的，也是最基础的要求，而“建制”是深层次的，才是“普遍建立法律顾问制度”的应有之意。对于“普法”层面，大多数政府机关和企业都意识到了，并且积极响应号召，正在全面推广，笔者不再详述，笔者在此文谈谈后者：“建制”。

一 法律顾问制度的建设历程；

（1）中国律师制度起源于1912年《中华民国律师暂行章程》，但民国时期，笔者没有查询到有任何法律条文对“法律顾问”加以规定或解释，“法律顾问”在民国时期并非一个独立的词，而是由“法律”和“顾问”两个词组表达了一种称谓，即从事法律事务的顾问。在民国时期的“法律顾问”与其它的如“投资顾问”、“理财顾问”、“健康顾问”等并没有什么区别，都是“顾问”，只是顾问的内容不同而已。民国时期出现的“法律顾问证书”，也只是大律师签章颁发给客户的一种证明，证明某某大律师担任某某客户的“顾问”，凡涉及到某某客户的法律事务均由某某大律师来处理。

（2）新中国恢复律师制度是1980年8月26日颁布的《中华人民共和国律师暂行条例》，该条例第二条规定：“律师的主要业务如下：（一）接受国家机关、企业事业单位、社会团体、人民公社的聘请，担任法律顾问”。根据笔者的检索，这应该是“法律顾问”在中国法律条文中的正式出现，但“法律顾问”仍然只是个称谓而已，即仍然只是提供法律服务的“顾问”。

（3）1997年3月，人事部、原国家经贸委和司法部联合颁布了《企业法律顾问执业资格制度暂行规定》，国家经济贸易委员会1997年5月3日颁布了《企业法律顾问管理办法》，1999年3月18日，国家经济贸易委员会颁布了《企业法律顾问注册管理办法》，这几项法律文件标志着中国企业法律顾问制度基本建成，企业法律顾问不再仅仅是一项称谓，而提升为一项“职业”。但国发（2014）27号文《国务院关于取消和调整一批行政审批项目的决定》将企业法律顾问资格考试取消，企业法律顾问制度走入交叉路口。

（4）2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》，明确提出：“担任法官、检察官、律师、公证员、法律顾问、仲裁员（法律类）及政府部门中从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决的人员，应当取得国家统一法律职业资格”。在该《意见》中，将法律顾问与法官、检察官、律师、公证员、仲裁员并列，确定为统一法律职业资格人员。

（5）2016年6月，中共中央办公厅 国务院办公厅 印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，该《意见》将法律顾问、公职律师、公司律师三项制度分别列项区分并提出建设指导意见。

从以上法律顾问制度的发展历程来看，2015年《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》才将法律顾问作为一项独立的“职业”重新提出来，显然，法律顾问制度的建设才刚刚开始。

二 法律顾问制度将何去何从？

法律顾问作为一项独立的“职业”正式确立了，但“法律顾问”作为一项“暂新”的法律职业，与法官、检察官、律师、公证员、仲裁员均完全不一样，前述这些法律职业在建国之后，已经历从制度的建立到完善，从改革到成熟的发展阶段，而法律顾问制度在某种意义上却完全是一片空白。

比如：《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》明确法律顾问必须经过统一的法律职业资格考试，考试通过之后呢？考试合格人员取得的是“法律职业资格”证书，那如何才能成为法律顾问呢？

如果一个法律人通过“法律职业资格”考试，到公司去从事法律工作，他的身份有可能是“公司律师”，而如果到政府部门去工作呢，他的身份可能是“公职律师”，到律师事务所去工作，他的身份是“律师”，到法院工作是法官，到检察院工作是检察官，到哪儿去执业才是“法律顾问”呢？

而且同样为公司提供法律服务的人员，谁的身份是企业法律顾问，谁的身份是公司律师呢？同样为政府部门提供法律服务的人员，谁的身份是政府法律顾问，谁的身份是公职律师呢？“法律顾问”与“公司律师”和“公职律师”应该不仅仅是一个称谓上的差别吧。

以上这些问题，成了一个应该思考，也必须思考的课题！

三 法律顾问的制度体系

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善国家统一法律职业资格制度的意见》、《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（以下简称二个意见）的精神，法律顾问制度的体系框架应该是如下结构的：

法律顾问制度体系一般包含指导思想、目标、原则、运行与流程控制、评价考核、监督改进等几个方面。

（1）法律顾问制度的指导思想：普遍建立法律顾问制度，通过法律顾问对主体单位的引导、培训、建议、评价、考核等工作方法，让主体单位的决策、执行、后续服务均符合法律规定的精神。

（2）法律顾问制度的目标：为主体单位决策、执行、服务提供法律意见、法律评价，引导主体单位合法运营，有效避免法律风险。

（3）法律顾问制度的原则：独立性原则、中立性原则。

（4）法律顾问制度的运行与流程控制：包括：法律顾问的入职资格、执业许可、工作责任范围、工作方法等。

A 法律顾问入职资格：根据“两个意见”的规定，应通过统一法律职业资格考试；

B 法律顾问执业许可：目前未规定，但笔者认为：法律顾问应该从执业律师、退休（离职）法官、检察官、公证员、仲裁员中选任产生，并应规定从事律师、法官、检察官、公证员、仲裁员一定年限之后，通过相应的考试或考核才能取得法律顾问执业资格（这个观点我在《法律顾问的“权威”解释》一文中已详尽阐述）。

C 法律顾问的职责范围：法律顾问的职责包括：四个板块，即知识产权、控制权、资产、人力资源；二个支撑，即风险与应急。（详见笔者《法律顾问的职责》一文）。

D 法律顾问的工作方法：内容较多，笔者将在以后的文章中阐述。

E 法律顾问的评价与考核：包括评价机构、评价标准、评价指标、评价与考核方法、奖励与惩罚制度等。

F 法律顾问的监督与改进：包括监督机构、监督原则、监督方法、改进计划与方案等。

其它内容笔者不想再展开，本文重点在于阐述“普遍建立法律顾问制度”的正确解读与实践探索，希望阅读者能正确理解十八届三中全会提出的“普遍建立法律顾问制度”的真实意义，不是把“普遍”理解在聘请法律顾问的数量上，而是将“建立制度”作为“普遍”的理想目标和实践导向。